INICIO LEYES LEYES TICS ORDENANZAS INFORMES
INFORME
El contenido del presente
informe es de exclusiva responsabilidad de la administración y no compromete
la posición de los Órganos Resolutivos de la institución.
Gerencia de Estudios Económicos
Anexo 1385
INFORME N°039-2003/GEE
A : Fernando Arrunátegui M.
Presidente del Directorio (e)
DE : Manuel Carrillo B.
Gerente de Estudios Económicos (e)
Hugo Gómez A.
Coordinador Legal
ASUNTO: Proyecto de Ley que propone regular la infraestructura
física y el uso de software en las cabinas públicas de acceso a Internet
con el fin de evitar el acceso a pornografía a menores de edad.
De acuerdo a lo solicitado, le remitimos el presente informe por medio
del cual se evalúa el Proyecto de Ley Nº 6066/2002-CR, denominado "Ley
de Adecuación de Espacio Físico para Cabinas Públicas de Internet e Instalación
de Software Especial de Restricción para Uso de Menores de Edad" (en adelante,
el Proyecto).
I. ANTECEDENTES
1. En virtud al derecho de iniciativa legislativa, el 20 de marzo del
año 2003 el Congresista César Zumaeta Flores el Proyecto presentó a consideración
del Congreso de la República, el cual establece principalmente lo siguiente:
Artículo 1º .- Todos los establecimientos de cabinas públicas a escala
nacional, que brindan el servicio de alquiler de acceso a Internet, quedan
obligados a acondicionar su infraestructura dando prioridad a un área
restringida de uso sólo para menores de edad.
Artículo 2º .- Los establecimientos antes mencionados deben necesaria
y obligatoriamente, contar con aplicaciones interactivas o software, que
restrinjan determinados terminales que serán de uso exclusivo para menores
de edad.
Artículo 3º .- Los terminales que estén conectados en línea (on line)
a una red de Internet y que se encuentren ubicados en el área restringida;
no deben tener acceso a las páginas web o portales de contenido pornográfico
o similares que atenten contra la moral, el honor y las buenas costumbres.
(…)
Artículo 5º .- Las municipalidades a través de sus áreas competentes,
la Policía Nacional y el Ministerio Público; de manera coordinada o independiente
según corresponda, podrán intervenir denunciar y/o clausurar, aquellos
locales que infrinjan el cumplimiento de la presente ley.
Artículo 6º .- Los establecimientos que habiendo habilitado su infraestructura
e incorporado a sus servidores las aplicaciones de restricciones, permiten
que menores de edad accedan a los terminales no restringidos, serán inmediatamente
sancionados desde multas hasta la clausura temporal o definitiva según
los casos que corresponda.
(…)
Artículo 8º .- Es responsabilidad de las municipalidades el cumplimiento
de la presente ley, para lo cual deberán iniciar campañas de empadronamiento
y registro con la finalidad de implementar una base de datos de estos
locales bajo su jurisdicción.
(…)
2. Mediante Carta N° 055-04-2003-CZF/CR del 10 de abril, el Congresista
Zumaeta solicitó al Indecopi opinión respecto del Proyecto.
3. En atención a ello, mediante Hoja de Trámite N° 011875 del 11 de abril
la Presidencia de la institución encargó a la Gerencia de Estudios Económicos
la preparación de un informe técnico con el fin de absolver la consulta
formulada. A continuación se presenta el análisis del Proyecto.
II. ANÁLISIS
4. El objetivo del Proyecto es evitar que en las cabinas públicas
de acceso a Internet los menores de edad accedan a páginas pornográficas
o de índole similar contrarias a la moral, el honor y las buenas costumbres.
Con este propósito, la propuesta normativa plantea lo siguiente:
(i) Las cabinas públicas deberán acondicionar su infraestructura física
para que exista un área restringida para el uso de menores de edad.
(ii) En dicha área restringida las computadoras deberán contar con aplicaciones
interactivas o software especial que impidan a los menores de edad acceder
a páginas pornográficas o similares contrarias a la moral, el honor y
las buenas costumbres.
(iii) Las municipalidades se encargarán del cumplimiento de estas disposiciones,
para efecto de lo cual deberán empadronar y registrar a las cabinas públicas
de Internet, y sancionarán con multas y cierre de local a los establecimientos
que las infrinjan.
(iv) Las municipalidades coordinarán sus actividades de fiscalización
con la Policía Nacional y el Ministerio Público, quienes denunciarán a
los responsables en los casos que se detecte la comisión de delitos.
5. Esta Gerencia comparte el propósito perseguido por el Proyecto, que
es la protección de los menores de edad contra la exposición de contenidos
inapropiados de carácter sexual y el posible contacto con delincuentes
a través de Internet. Al respecto, no es ocioso recordar que el niño y
el adolescente tienen derecho a vivir en un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado1.
6. El objetivo perseguido por cualquier ley debe ser alcanzado al menor
costo social; es decir, que de varias opciones que puedan hacer cumplir
el fin perseguido, el legislador debe escoger la menos costosa. El análisis
costo-beneficio de las normas jurídicas nos ayuda a comprender que una
ley es eficiente cuando los beneficios que la misma reporta a la sociedad
en su conjunto (Estado y ciudadanos) son menores a los costos que su ejecución
irroga a la sociedad en su conjunto.
7. En el caso particular de las personas naturales o jurídicas que brindan
el servicio de cabinas públicas de acceso a Internet la imposición de
sobrecostos empresariales es un tema crucial que no debe ser ignorado
por las políticas de prevención o regulación, dado el importante rol que
dicho servicio cumple en la sociedad. En primer lugar, porque la mayoría
de los conductores de cabinas públicas de acceso a Internet son pequeñas
y microempresas (Pymes), las cuales reciben un trato preferencial dentro
de las políticas de comercio y producción, debido a que son fuentes generadoras
de empleo. En segundo lugar, porque gracias al servicio que brindan estas
empresas un gran porcentaje de la población, caracterizada por sus bajos
ingresos y que no cuentan con acceso a Internet en sus hogares, tiene
la posibilidad de ingresar a lo se conoce como Sociedad de la Información2
y disfrutar de sus ventajas.
8. El ordenamiento jurídico vigente contempla mecanismos destinados a
evitar que los menores de edad accedan a material pornográfico u obsceno.
Así, por ejemplo, el artículo 183 del Código Penal tipifica el delito
de ofensa al pudor público, que será reprimido con pena privativa de libertad
no menor de dos años, en los siguientes casos:
· El que expone, vende o entrega a un menor de catorce años objetos, libros,
escritos, imágenes visuales o auditivas que, por su carácter obsceno,
pueden afectar gravemente el pudor del agraviado o excitar prematuramente
o pervertir su instinto sexual.
· El que incita a un menor de catorce años a la práctica de un acto obsceno
o le facilita la entrada a los prostíbulos u otros lugares de corrupción.
· El administrador, vigilante o persona autorizada para el control de
un cine u otro espectáculo de índole obsceno, que permite ingresar a menores
de catorce años.
Por otro lado, el literal c) del artículo 155 del Código de los Niños
y Adolescentes, aprobado por Ley 273373, establece que la Policía especializada
encargada de auxiliar y colaborar con los organismos competentes del Estado
en la educación, prevención y protección del niño y el adolescente, tiene
la obligación de impedir la posesión o comercialización de escritos, audiovisuales,
imágenes, material pornográfico y otras publicaciones que pueden afectar
la formación de los niños o adolescentes, así como controlar e impedir
el ingreso y permanencia de niños y adolescentes en lugares públicos o
privados que atenten contra su integridad física o moral.
9. Considerando que ya existen autoridades encargadas de sancionar a aquellas
personas que suministran material pornográfico a menores de edad y de
evitar que éstos ingresen o permanezcan en aquellos lugares donde se difunde
dicho material; y atendiendo a que las cabinas públicas de acceso a Internet
operadas por Pymes cumplen un papel importante en la generación de empleo,
así como en el progreso de la sociedad al propiciar el acceso a la tecnología
de información; esta Gerencia considera que los mecanismos de prevención
y fiscalización adicionales que plantea el legislador no deberían significar
la imposición de sobrecostos que perjudiquen a tales empresas.
10. Si se obliga a los propietarios de cabinas públicas de Internet a
acondicionar sus locales de modo que exista un área restringida donde
las computadoras sean de uso exclusivo para menores de edad, es posible
que se generen distorsiones en la asignación eficiente de estos terminales.
Es más, si se considera que buena parte de estas empresas son Pymes, es
probable que no cuenten ni con los recursos ni el acceso al financiamiento
para realizar la inversión requerida. Adicionalmente, la adecuación de
un espacio restringido para menores de edad se traduciría, en la práctica,
en un número fijo de equipos para uso exclusivo de éstos. Esta situación
podría restar flexibilidad a las empresas para adecuar sus servicios ofertados
a las variaciones de la demanda. Por ejemplo, si un establecimiento de
cabinas de Internet decide asignar 5 de sus 10 computadoras para el uso
exclusivo de niños, podría enfrentar un problema de capacidad instalada
ociosa entre los meses de abril y noviembre, mientras que podría registrar
un exceso de demanda entre los meses de diciembre y marzo. De la misma
manera, en un horario frecuentado en gran medida por menores de edad (las
tardes, por ejemplo), las computadoras fuera del área restringida no serán
utilizadas en toda su capacidad, mientras que en otro horario frecuentado
generalmente por adultos (las noches, por ejemplo), los terminales del
área restringida permanecerán ociosos. En ambos casos, los ingresos de
las empresas de alquiler de acceso a Internet se verían afectados.
11. Con relación al software especial ocurre otro tanto. Como se menciona
en la exposición de motivos del Proyecto, el precio de programas filtro
como el cyber patrol, el optenet o el net nanny fluctúa entre US$40 y
US$60 por computadora, a lo que habría que añadir una cantidad similar
o menor que se cobra anualmente por el concepto de renovación de la licencia.
En este contexto, algunas de las Pymes que alquilan servicios de Internet
podrían enfrentar serios problemas financieros para afrontar los costos
de contar con este tipo de software. Hay cabinas en las provincias y distritos
del interior del país, por ejemplo, que sólo cuentan con dos o tres computadoras;
en estos casos, la adquisición de las referidas licencias puede significar
una barrera que impida la permanencia en el mercado de estas empresas.
12. Adicionalmente a ello, en el mercado informático existe un número
significativo de programas filtro de diversos precios, eficiencia y calidad.
Por ejemplo, los programas de mayor precio como el optenet registran una
eficiencia de 97%, es decir, los usuarios acceden sin restricción, en
promedio, al 3% de las páginas que el software debería filtrar. De esta
manera, el que los equipos destinados exclusivamente al uso de menores
de edad cuenten con tal o cual programa filtro no garantiza que éstos
no puedan acceder a páginas web con contenido pornográfico. Esta situación
podría impedir una aplicación efectiva de la ley. Así, por ejemplo, un
empresario podría considerar que está cumpliendo con la ley por el solo
hecho de haber adquirido e instalado un software que bloquea páginas pornográficas,
sea éste de mala calidad o esté completamente desactualizado. Si la intención
del legislador es que en las cabinas públicas se instalen programas totalmente
efectivos y que se actualicen permanentemente, podría inducir a las microempresas
a adquirir software "pirata" o, en el peor de los casos, podría obligarlas
a salir del mercado. En este contexto, se generaría la restricción del
ingreso a la Sociedad de la Información de un segmento importante de la
población peruana (niveles socioeconómicos B, C, D y E), que en su mayoría
no cuentan con una computadora con acceso a Internet en casa y utilizan
las cabinas públicas para ello.
13. A criterio de esta Gerencia, resulta acertado establecer que las municipalidades
tendrán la potestad para sancionar con multas y cierre del local a las
cabinas públicas de acceso a Internet que permitan que los menores de
edad visualicen páginas pornográficas. Para este tipo de actividades,
las sanciones administrativas son más efectivas que las sanciones penales,
máxime si tenemos presente que en rigor no existe pena de carcelería efectiva
debido a que la pena máxima es de dos años.
14. En ese sentido, lo importante es que la autoridad municipal, en coordinación
con la Policía Nacional, realice permanentemente inspecciones sorpresa
en los locales donde se presta el servicio de acceso a Internet y sancione
drásticamente a los empresarios que han permitido a los menores de edad
el acceso a páginas pornográficas. Si estas autoridades desarrollan eficazmente
sus funciones, existirán incentivos suficientes para que los titulares
de cabinas públicas no incumplan la ley.
15. Ahora bien, debería quedar en manos de los propios empresarios
el decidir la forma en que evitarán que sus clientes menores de edad accedan
a páginas pornográficas. Los titulares del negocio elegirían el método,
mecanismo o programa que mejor se adapte a su nivel de ingresos, diseño
del local, capacidad de almacenamiento de información de sus terminales,
estrategias de marketing y publicidad, entre otros. Así, dependiendo de
estos factores, los empresarios decidirán la adquisición de programas
de filtro y bloqueo, la limitación en el uso de navegadores4, la utilización
de personas instruidas para vigilar lo que los menores de edad están observando
o cualquier otro método que tenga el efecto de impedir la visualización
de imágenes prohibidas.
16. El objetivo de la ley se cumplirá en tanto las autoridades competentes
(las municipalidades y la policía) sancionen drásticamente a los propietarios
de cabinas públicas que infringen la ley, correspondiendo a estos últimos
decidir el mecanismo que al menor costo les evitará la imposición de sanciones.
Sólo el empresario, y no el Estado, está en mejor situación para decidir
qué mecanismo de control se ajusta más a sus intereses y limitaciones.
17. De otro lado, también resulta excesivo que exista un empadronamiento
especial. Para operar una cabina pública de acceso a Internet el interesado
debe obtener una licencia de funcionamiento de la municipalidad correspondiente.
Por lo tanto, las municipalidades ya registran en sus archivos a los locales
que prestan dicho servicio de la misma forma como registran a los demás
establecimientos comerciales, industriales y de servicios. La exigencia
de un empadronamiento especial podría ocasionar que los municipios exijan
licencias especiales para el funcionamiento de cabinas públicas de Internet,
incrementando los costos de las Pymes dedicadas a esta actividad.
18. Finalmente, en lo que concierne al glosario de términos, resta decir
que por técnica legislativa sólo deben definirse los términos utilizados
en el articulado de la norma. En este sentido, únicamente deberían definirse
los términos que aparecen en los primeros diez artículos del Proyecto.
III. CONCLUSIONES
Del análisis efectuado sobre el Proyecto de Ley Nº 6066/2002-CR se llega
a las siguientes conclusiones:
(i) Se comparte el propósito perseguido por el Proyecto en el sentido
de que es necesario fortalecer la protección de los menores de edad contra
la exposición de contenidos inapropiados de carácter sexual y el posible
contacto con delincuentes a través de Internet.
(ii) Resulta acertado establecer que las municipalidades tendrán la potestad
para sancionar con multas y cierre del local a las cabinas públicas de
Internet que permitan que los menores de edad visualicen páginas pornográficas.
Para este tipo de actividades, las sanciones administrativas son más efectivas
que las sanciones penales.
(iii) No obstante ello, dado los potenciales efectos del Proyecto de Ley
sobre el acceso de la población a la Sociedad de la Información, sería
conveniente que la propuesta normativa no incluya ni la obligación de
adecuar la infraestructura de las cabinas públicas de acceso a Internet
para el uso exclusivo de menores de edad ni la obligación de adquirir
programas de filtro o bloqueo de páginas pornográficas, así como tampoco
la exigencia del empadronamiento municipal.
(iv) En opinión de esta Gerencia, debería permitirse a las empresas decidir
libremente y de acuerdo a sus posibilidades e intereses si compran software
con filtros y bloqueos, utilizan navegadores gratuitos, contratan vigilancia
personal o cualquier otra opción que no permita el acceso de menores de
edad a portales prohibidos.
(v) En ese sentido, el objetivo de la ley se cumplirá en tanto las autoridades
competentes (las municipalidades y la policía) sancionen drásticamente
a los conductores de cabinas públicas que infringen la ley, correspondiendo
a estos últimos decidir el mecanismo que al menor costo les evitará la
imposición de las sanciones.
Manuel Carrillo B Hugo Gómez A.
Gerente de Estudios Económicos (e) Coordinador Legal
Lima, 24 de abril de 2003
cc. Gerencia Legal
Oficina de Derechos de Autor
GR/hga
1 Artículo 3 del Código de los Niños y Adolescentes.
2 El término Sociedad de la Información está referido al proceso de transformación de las actividades económicas y sociales a partir del desarrollo de las tecnologías de la información y su progresiva aplicación de las mismas. Inicialmente, la facilidad de almacenamiento de datos en computadoras permitió la disminución de costos de conservación, acumulación y distribución de información. Posteriormente, la posibilidad de transformar distinto tipo de información en data binaria ha facilitado su interacción y la posibilidad de su distribución a través de redes previamente separadas. Así, el escenario por el cual se pueda ingresar a Internet desde un monitor de TV o desde un teléfono celular ya es realidad. Este proceso en desarrollo presenta variados retos a los distintos agentes de la sociedad civil. En primer lugar, los ciudadanos cuentan con una herramienta útil de adquisición e intercambio de información y comunicación, que les permite tener acceso e interacción social de alcance global. Como consumidores, dicha información incrementa las alternativas entre las cuales pueden optar, y les brinda herramientas para que su decisión de consumo sea más calificada. En segundo lugar, las empresas y todo tipo de proveedor de bienes y servicios, gracias a esta mayor información de mercado, están en posibilidad de efectuar decisiones más racionales, de incrementar su lista de proveedores, así como de adecuar la oferta a las necesidades actuales de los consumidores. En tercer lugar, las entidades públicas tienen en su poder una herramienta poderosa de obtención e intercambio de información, tanto con otras agencias públicas como con los usuarios de sus servicios. El uso de las tecnologías de información hace posible el acercamiento del Estado al ciudadano de los lugares más remotos del país, pues la distancia física pierde sentido.
3 Publicada el 7 de agosto de 2000.
4 Por ejemplo, actualmente existen navegadores en español en la red especialmente diseñados para niños y que pueden instalarse de manera gratuita.
Lo único que tendría que hacer el propietario de la cabina pública es inducir a sus clientes menores de edad
a utilizar estos navegadores.